10.要引導當事人依法行使訴權，對于沒有新的事實和理由，針對同一事項重復、反復提起訴訟，或者反復提起行政復議繼而提起訴訟等違反一事不再理原則的起訴，人民法院依法不予立案，并向當事人說明不予立案的理由。為進一步促進新行政訴訟法深入貫徹實施，鞏固立案登記制改革的成果，近日，最高人民法院印發了《關于進一步保護和規范當事人依法行使行政訴權的若干意見》，對充分保障當事人依法行使行政訴權和避免訴權濫用提出了具體要求。在新行政訴訟法實施過程中，個別當事人濫用訴權現象，逐漸成為各地法院和行政機關反映強烈的問題。

　　法發〔2017〕25號

　　最高人民法院

　　印發《關于進一步保護和規范當事人依法行使行政訴權的若干意見》的通知

　　各省、自治區、直轄市高級人民法院，解放軍軍事法院，新疆維吾爾自治區高級人民法院生產建設兵團分院：

　　現將《最高人民法院關于進一步保護和規范當事人依法行使行政訴權的若干意見》印發給你們，請認真貫徹執行。

　　最高人民法院

　　2017年8月31日

　　新行政訴訟法和立案登記制同步實施以來，各級人民法院堅持司法為民的工作宗旨，進一步強化訴權保護意識，著力從制度上、源頭上、根本上解決人民群眾反映強烈的“立案難”問題，對依法應當受理的案件有案必立、有訴必理，人民群眾的行政訴權得到了充分保護，立案渠道全面暢通，新行政訴訟法實施和立案登記制改革取得了重大成果。但與此同時，阻礙當事人依法行使訴權的現象尚未完全消除；一些當事人濫用訴權，浪費司法資源的現象日益增多。為了更好地保護和規范當事人依法行使訴權，引導當事人合理表達訴求，促進行政爭議實質化解，結合行政審判工作實際，提出如下意見：

　　一、進一步強化訴權保護意識，積極回應人民群眾合理期待，有力保障當事人依法合理行使訴權

　　1.各級人民法院要高度重視訴權保護，堅持以憲法和法律為依據，以滿足人民群眾需求為導向，以實質化解行政爭議為目標，對于依法應當受理的行政案件，一律登記立案，做到有案必立、有訴必理，切實維護和保障公民、法人和其他組織依法提起行政訴訟的權利。

　　2.要切實轉變觀念，嚴格貫徹新行政訴訟法的規定，堅決落實立案登記制度，對于符合法定起訴條件的，應當當場登記立案。嚴禁在法律規定之外，以案件疑難復雜、部門利益權衡、影響年底結案等為由，不接收訴狀或者接收訴狀后不出具書面憑證。

　　3.要不斷提高保護公民、法人和其他組織依法行使訴權的意識，對于需要當事人補充起訴材料的，應當一次性全面告知當事人需要補正的內容、補充的材料及補正期限等；對于當事人欠缺法律知識的，人民法院必須做好訴訟引導和法律釋明工作。

　　4.要堅決清理限制當事人訴權的“土政策”，避免在立案環節進行過度審查，違法將當事人提起訴訟的依據是否充分、事實是否清楚、證據是否確鑿、法律關系是否明確等作為立案條件。對于不能當場作出立案決定的，應當嚴格按照行政訴訟法和司法解釋的規定，在七日內決定是否立案。人民法院在七日內既不立案、又不作出不予立案裁定，也未要求當事人補正起訴材料的，當事人可以向上一級人民法院起訴，上一級人民法院認為符合起訴條件的，應當立案、審理或指定其他下級人民法院立案、審理。

　　5.對于屬于人民法院受案范圍的行政案件，人民法院發現沒有管轄權的，應當告知當事人向有管轄權的人民法院起訴；已經立案的，應當移送有管轄權的人民法院。對于不屬于復議前置的案件，人民法院不得以當事人的起訴未經行政機關復議為由不予立案或者不接收起訴材料。當事人的起訴可能超過起訴期限的，人民法院應當進行認真審查，確因不可抗力或者不可歸責于當事人自身原因耽誤起訴期限的，人民法院不得以超過起訴期限為由不予立案。

　　6.要進一步提高訴訟服務能力，充分利用“大數據”“互聯網+”“人工智能”等現代技術，繼續推進訴訟服務大廳、訴訟服務網絡、12368熱線、智能服務平臺等建設，不斷創新工作理念，完善服務舉措，為人民群眾遞交材料、辦理手續、領取文書以及立案指導、咨詢解答、信息查詢等提供一站式、立體化服務，為人民群眾依法行使訴權提供優質、便捷、高效的訴訟引導和服務。

　　7.要依法保障經濟困難和訴訟實施能力較差的當事人的訴權。通過法律援助、司法救助等方式，讓行使訴權確有困難的當事人能夠順利進入法院參與訴訟。要積極建立與律師協會、法律援助中心等單位的溝通交流和聯動機制，為當事人提供及時有效的法律援助，提高當事人的訴訟實施能力。

　　8.要嚴格執行中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》和中央政法委印發的《司法機關內部人員過問案件的記錄和責任追究規定》，及時制止和糾正干擾依法立案、故意拖延立案、人為控制立案等違法違規行為。對于阻礙和限制當事人依法行使訴權、干預人民法院依法受理和審理行政案件的機關和個人，人民法院應當如實記錄，并按規定報送同級黨委政法委，同時可以向其上級機關或監察機關進行通報、提出處理建議。

　　二、正確引導當事人依法行使訴權，嚴格規制惡意訴訟和無理纏訴等濫訴行為

　　9.要正確理解立案登記制的精神實質，在防止過度審查的同時，也要注意堅持必要審查。人民法院除對新行政訴訟法第四十九條規定的起訴條件依法進行審查外，對于起訴事項沒有經過法定復議前置程序處理、起訴確已超過法定起訴期限、起訴人與行政行為之間確實沒有利害關系等明顯不符合法定起訴條件的，人民法院依法不予立案，但應當向當事人說明不予立案的理由。

　　10.要引導當事人依法行使訴權，對于沒有新的事實和理由，針對同一事項重復、反復提起訴訟，或者反復提起行政復議繼而提起訴訟等違反“一事不再理”原則的起訴，人民法院依法不予立案，并向當事人說明不予立案的理由。當事人針對行政機關未設定其權利義務的重復處理行為、說明性告知行為及過程性行為提起訴訟的，人民法院依法不予立案，并向當事人做好釋明工作，避免給當事人造成不必要的訴累。

　　11.要準確把握新行政訴訟法第二十五條第一款規定的“利害關系”的法律內涵，依法審查行政機關的行政行為是否確與當事人權利義務的增減得失密切相關，當事人在訴訟中是否確實具有值得保護的實際權益，不得虛化、弱化利害關系的起訴條件。對于確與行政行為有利害關系的起訴，人民法院應當予以立案。

　　12.當事人因請求上級行政機關監督和糾正下級行政機關的行政行為，不服上級行政機關作出的處理、答復或者未作處理等層級監督行為提起訴訟，或者不服上級行政機關對下級行政機關作出的通知、命令、答復、回函等內部指示行為提起訴訟的，人民法院在裁定不予立案的同時，可以告知當事人可以依法直接對下級行政機關的行政行為提起訴訟。上述行為如果設定了當事人的權利義務或者對當事人權利義務產生了實際影響，人民法院應當予以立案。

　　13.當事人因投訴、舉報、檢舉或者反映問題等事項不服行政機關作出的行政行為而提起訴訟的，人民法院應當認真審查當事人與其投訴、舉報、檢舉或者反映問題等事項之間是否具有利害關系，對于確有利害關系的，應當依法予以立案，不得一概不予受理。對于明顯不具有訴訟利益、無法或者沒有必要通過司法渠道進行保護的起訴，比如當事人向明顯不具有事務、地域或者級別管轄權的行政機關投訴、舉報、檢舉或者反映問題，不服行政機關作出的處理、答復或者未作處理等行為提起訴訟的，人民法院依法不予立案。

　　14.要正確區分當事人請求保護合法權益和進行信訪之間的區別，防止將當事人請求行政機關履行法定職責當作信訪行為對待。當事人因不服信訪工作機構依據《信訪條例》作出的處理意見、復查意見、復核意見或者不履行《信訪條例》規定的職責提起訴訟的，人民法院依法不予立案。但信訪答復行為重新設定了當事人的權利義務或者對當事人權利義務產生實際影響的，人民法院應當予以立案。

　　15.要依法制止濫用訴權、惡意訴訟等行為。濫用訴權、惡意訴訟消耗行政資源，擠占司法資源，影響公民、法人和其他組織訴權的正常行使，損害司法權威，阻礙法治進步。對于以危害國家主權和領土完整、危害國家安全、破壞國家統一和民族團結、破壞國家宗教政策為目的的起訴，人民法院依法不予立案；對于極個別當事人不以保護合法權益為目的，長期、反復提起大量訴訟，滋擾行政機關，擾亂訴訟秩序的，人民法院依法不予立案。

　　16.要充分尊重和保護公民、法人或者其他組織的知情權，依法及時審理當事人提起的涉及申請政府信息公開的案件。但對于當事人明顯違反《中華人民共和國政府信息公開條例》立法目的，反復、大量提出政府信息公開申請進而提起行政訴訟，或者當事人提起的訴訟明顯沒有值得保護的與其自身合法權益相關的實際利益，人民法院依法不予立案。公民、法人或者其他組織申請公開已經公布或其已經知曉的政府信息，或者請求行政機關制作、搜集政府信息或對已有政府信息進行匯總、分析、加工等，不服行政機關作出的處理、答復或者未作處理等行為提起訴訟的，人民法院依法不予立案。

　　17.在認定濫用訴權、惡意訴訟的情形時，應當從嚴掌握標準，要從當事人提起訴訟的數量、周期、目的以及是否具有正當利益等角度，審查其是否具有濫用訴權、惡意訴訟的主觀故意。對于屬于濫用訴權、惡意訴訟的當事人，要探索建立有效機制，依法及時有效制止。

　　最高人民法院行政庭負責人就《關于進一步保護和規范當事人依法行使行政訴權的若干意見》答記者問

　　為進一步促進新行政訴訟法深入貫徹實施，鞏固立案登記制改革的成果，近日，最高人民法院印發了《關于進一步保護和規范當事人依法行使行政訴權的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），對充分保障當事人依法行使行政訴權和避免訴權濫用提出了具體要求。就此，最高人民法院行政庭負責人接受了記者的采訪。

　　問：請簡要介紹一下《若干意見》出臺的背景？

　　答：2015年5月1日新行政訴訟法實施和人民法院立案登記制改革以來，各級人民法院對于依法應當受理的案件堅持有案必立、有訴必理，行政訴訟“立案難”問題得到基本解決，新行政訴訟法實施和立案登記制改革取得了重大成效。但在新法實施過程中，也出現了兩種不良傾向。一是隨著行政案件的大幅增長和辦案壓力的不斷加大，少數法院限制當事人訴權的情況有所回潮；二是個別當事人曲解立案登記制的立法含義，濫用訴權、惡意訴訟，極大浪費了司法資源和行政成本，甚至阻礙中國法治建設，抹黑中國法治形象。因此，為鞏固新法實施和改革成果，一方面要堅持保護訴權、堅定不移推行立案登記制；另一方面要依法規制濫用訴權、惡意訴訟問題，防止當事人行使訴權偏離新行政訴訟法的規定和立案登記制改革的精神實質。

　　問：請問《若干意見》在保護當事人訴權方面作出了哪些具體規定？

　　答：訴訟權利是公民、法人和其他組織的基本權利。“有權利必有救濟”是法治時代的必然要求。基于“民告官”的制度架構，加之“官本位”觀念的長期影響，行政審判容易受到各方面的干擾。過去一些地方出臺限制受理行政案件的“土政策”“潛規則”，將老百姓的訴求拒之門外。全面推行立案登記制就是為了解決“立案難”的痼疾。立案登記制施行后，行政訴訟“立案難”問題基本得以解決。但是，隨著辦案壓力的與日俱增，“立案難”問題反彈回潮的風險也時刻存在，不容忽視。因此，執行新法規定，推行立案登記制，需要旗幟鮮明地予以堅持。

　　《若干意見》分為兩個部分，第一部分為“進一步強化訴權保護意識，積極回應人民群眾合理期待，有力保障當事人依法合理行使訴權”，該部分共八條。在這一部分，《若干意見》從提高訴權保護意識、鞏固新法實施成果、堅持立案登記制度、加強訴訟服務建設、完善司法救濟措施、防止不當干預訴訟等方面，對各級人民法院提出了明確要求。

　　《若干意見》指出，各級人民法院要高度重視訴權保護，對于依法應當受理的行政案件，一律登記立案，做到有案必立、有訴必理。嚴禁在法律規定之外，以案件疑難復雜、部門利益權衡、影響年底結案等為由，不接收訴狀或者接收訴狀后不出具書面憑證；對于需要當事人補充起訴材料的，應當一次性全面告知當事人需要補正的內容、補充的材料及補正期限等，并做好訴訟引導和法律釋明工作；對于不能當場作出立案決定的，應當嚴格按照行政訴訟法和司法解釋的規定，在七日內決定是否立案。人民法院在七日內既不立案、又不作出不予立案裁定，也未要求當事人補正起訴材料的，當事人可以向上一級人民法院起訴；對于當事人的起訴可能超過起訴期限的，人民法院應當進行認真審查，確因不可抗力或者不可歸責于當事人自身原因耽誤起訴期限的，人民法院不得以超過起訴期限為由不予立案，等等。

　　《若干意見》強調，要進一步提高訴訟服務能力，充分利用“大數據”“互聯網+”“人工智能”等現代技術，繼續推進訴訟服務大廳、訴訟服務網絡、12368熱線、智能服務平臺等建設，為人民群眾依法行使訴權提供優質、便捷、高效的訴訟引導和服務；要依法保障經濟困難和訴訟實施能力較差的當事人的訴權。通過法律援助、司法救助等方式，讓行使訴權確有困難的當事人能夠順利進入法院參與訴訟；要嚴格執行中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究的規定》和中央政法委印發的《司法機關內部人員過問案件的記錄和責任追究規定》，及時制止和糾正干擾依法立案、故意拖延立案、人為控制立案等違法違規行為。

　　問：請問《若干意見》在防止濫用訴權，采取了哪些主要措施？

　　答：“任何人都不應從不當行為中獲利”。在新行政訴訟法實施過程中，個別當事人濫用訴權現象，逐漸成為各地法院和行政機關反映強烈的問題。濫用訴訟權利是對誠信原則的極大破壞，有的提起訴訟并不存在值得保護的訴之利益，有的不以保護權益為目的，隨意提起或者大量提起行政訴訟，濫用行政訴權。這些濫訴行為，一方面擾亂了正常的訴訟秩序，損害了司法權威，給我國法治建設帶來負面影響，另一方面擠占了有限的司法資源，損害他人的合法權益，加大了行政機關依法行政的成本。因此，依法規制濫用訴權、惡意訴訟問題具有現實緊迫性和必要性。

　　《若干意見》第二部分為“正確引導當事人依法行使訴權，嚴格規制惡意訴訟和無理纏訴等濫訴行為”，該部分共九條。在這一部分，《若干意見》從正確理解立案登記制的精神實質、準確把握利害關系的法定內涵、引導當事人依法行使訴權、有效規制濫用訴權行為等方面，提出了有針對性的措施。

　　《若干意見》要求，正確理解立案登記制的精神實質，人民法院除對新行政訴訟法第四十九條規定的起訴條件依法進行審查外，對于起訴事項沒有經過法定復議前置程序、起訴確已超過法定起訴期限等明顯不符合法定起訴條件的，人民法院依法不予立案；對于當事人違反“一事不再理”原則的起訴，或者針對行政機關未設定其權利義務的重復處理行為、說明性告知行為及過程性行為提起訴訟的，人民法院依法不予立案。《若干意見》強調，要準確把握新行政訴訟法第二十五條第一款規定的“利害關系”的法律內涵，對于確與行政行為有利害關系的起訴，人民法院應當予以立案，反之則不予立案。對于當事人要求行政機關履行內部監督職責，或者不服行政機關內部指示行為提起訴訟的，人民法院依法不予立案。但上述行為設定了當事人的權利義務或者對當事人權利義務產生實際影響的除外；對于實踐中反映比較集中的當事人因投訴、舉報、檢舉等事項不服行政機關的處理而提起訴訟的，人民法院應當認真審查當事人與其投訴、舉報、檢舉等事項之間是否具有利害關系，對于明顯沒有訴訟利益、無法或者沒有必要通過司法渠道進行保護的起訴，人民法院依法不予立案。

　　《若干意見》指出，要依法制止濫用訴權、惡意訴訟等行為。對于不以保護合法權益為目的，長期、反復提起大量訴訟，滋擾行政機關，擾亂訴訟秩序的，人民法院依法不予立案；對于當事人明顯違反《中華人民共和國政府信息公開條例》立法目的，反復、大量提出政府信息公開申請進而提起行政訴訟，或者當事人提起的政府信息公開申請明顯不具有需要通過訴訟予以保護的實際利益，人民法院依法不予立案，等等。《若干意見》同時要求，認定濫用訴權，須從嚴掌握標準，對于確屬濫用訴權的當事人，各級人民法院要探索建立有效機制，依法及時制止。