減稅降費是為制造業發展創造良好財稅環境的重要舉措，尤其是其主要惠及小微制造業企業，它們對我國經濟發展有重要貢獻，減稅降費可以為其提供良好的財稅環境，緩解其面臨的發展困境，即以財政收入的減少換取其對制造業發展和經濟增長的乘數效應。各級政府支持制造業發展的事權和支出責任主要應由本級財政收入保障，缺口由上級政府撥付一般轉移支付或轉向轉移支付彌補，且要明確，專項轉移支付只能用于委托事權而不能用于其他方面。我國地方政府可以發行一般債券和專項債券，這不但可以促進地方政府債務透明化，還可以提高地方政府的財政能力，為地方財政支持制造業發展拓展了空間。

　　今年是2008年國際金融危機爆發后的第七年，經濟增長乏力的狀態已經從發達國家蔓延至新興和發展中國家，在全球范圍內，經濟政策的效果越來越小，甚至在某些國家已經接近失效。從目前的情況看，全球的經濟增長動力不可能來自外部的經濟政策，而只能來自內部，即經濟結構調整和戰略布局的驅動，運用排除法發現，制造業是目前各國可選取的唯一引擎。

　　前三季度我國國民經濟總體運行平穩，雖然一些數據表現不佳，但反映的問題并不嚴重。尤其是幾乎所有宏觀經濟領域都明顯體現出結構優化的特征，表明我國經濟發展方式轉變在有序地推進，經濟發展質量在穩步提升。

　　重振制造業，財稅支持不可或缺，具體可從兩個方面著手：一是做好前期準備，給制造業發展打造有利的財稅環境；二是充分了解制造業發展現狀，準確把握制造業需要怎樣的財稅支持，為其量身打造成系統的財稅支持方案。由于第二個方面是一個內容龐大且有較高技術性要求，需要產業技術人員、財稅專家和政府部門通力協作。受篇幅和能力所限，本文只對第一個方面，即為制造業發展創造有利的財稅環境提出相應的建議。

　　堅持“減稅降費”致力于“以減法換乘法”

　　“減稅降費”是為制造業發展創造良好財稅環境的重要舉措，尤其是其主要惠及小微制造業企業，它們對我國經濟發展有重要貢獻，減稅降費可以為其提供良好的財稅環境，緩解其面臨的發展困境，即以財政收入的減少換取其對制造業發展和經濟增長的乘數效應。

　　但是，目前對于小微企業的優惠政策重出臺、輕宣傳和落實，已有的優惠政策過多過雜，不易運用，也難達到預期效果。需對已出臺的涉及小微企業的優惠財稅政策系統梳理，進行歸納合并后印刷成冊，充分利用互聯網優勢，在財政、稅務機關等相關網站上進行政策宣傳，在政務大廳、自助辦稅終端、受托代征機構等相關地點的醒目位置張貼相關宣傳材料，讓小微企業在充分了解的基礎上，用足各項優惠政策，讓減稅降費行動成為真正減輕制造業企業負擔的有效路徑。

　　建立現代財政體制使事權與支出責任相匹配

　　首先，現代財政體制支持制造業發展，要求三個層面的事權和支出責任劃分。一是劃定政府事權范圍，必須首先要處理好制造業振興過程中的市場與政府之間的關系問題。二是根據相關受益范圍和外部性，劃分各級政府的專屬事權和共同事權，按照“權責對等”原則匹配相應的支出責任。三是根據信息處理的復雜性和激勵相容的要求，確定委托事權及其支出責任，重點處理容易出現其中逆向選擇和道德風險的事權。

　　其次，現代財政體制支持制造業發展，要求形成“事權與支出責任清單”。需要在權力清單的基礎上，形成面向“制造業2025”發展戰略落實的事權與支出責任清單，保證權責對等。

　　最后，現代財政體制支持制造業發展，要求規范轉移支付制度。各級政府支持制造業發展的事權和支出責任主要應由本級財政收入保障，缺口由上級政府撥付一般轉移支付或轉向轉移支付彌補，且要明確，專項轉移支付只能用于委托事權而不能用于其他方面。作為前提條件，要盡快建立健全地方收入體系并科學劃分財權。

　　規范地方政府債券管理為制造業打造適宜財稅環境

　　制造業的發展也需要良好的地方財稅環境。目前，我國地方政府可以發行一般債券和專項債券，這不但可以促進地方政府債務透明化，還可以提高地方政府的財政能力，為地方財政支持制造業發展拓展了空間。

　　然而，地方債券發行接近今年下達額度的半數，第一批1萬億元額度的地方政府債務置換也完成過半。但地方債發行和置換的進度并不理想，其原因是多方面的，而最關鍵的是財政部要求地方政府置換債券自發自還，債券風險被抬高，同時債券利率也被降低，收益不足以彌補風險，致使作為投資者的商業銀行反應不夠積極。另外，最高期限10年、加權平均期限6.45 年的已發行的地方政府債券，仍未與資本性項目的投資回收期相匹配。

　　為此，需要進一步理順財政和金融的關系，加強和銀行等金融機構的合作，賦予地方政府債券較高的收益，同時，進一步提高地方政府中長期債券的比重，提高債券期限的上限，滿足地方政府對長期資金的融資需求。

　　加強財政金融合作 為制造業尋求財源支持

　　三季度，財政和金融的深度合作在中央和地方層面均開始萌芽，二者合作的最大優勢在于：積極財政政策將通過金融杠桿放大政策效果，這將是實施財政政策的新的有力抓手，支持制造業的財政政策也可以充分利用財政金融合作。

　　目前，財政和金融合作可廣泛運用在PPP領域，從中可以獲取成熟經驗用于制造業發展，同時，因社會資本介入而節省的財政資金也可用于發展制造業。當然，其前提是處理好政府與市場關系。

　　需要看到的是，目前PPP模式還有待成熟。因為PPP項目必須同時保證社會資本獲得長期穩定收益和實現公共利益最大化，如果收益難以保證，必然帶來更大的經濟社會風險，也會對社會資本失去吸引力。因此，需進一步科學認識PPP的內涵和外延，分析其在我國所能發揮的具體作用和可能存在的弊端，在完善制度的基礎上，出臺更為謹慎和規范的政策。還要考慮地方政府當前和未來的財政承受能力，對社會資本的選擇，建立健全示范項目的跟蹤指導、對口聯系和動態調整機制等問題。

　　此外，更為重要的是，專門為我國制造業發展“量身制作”一套合適的，考慮產業配套能力、中間貨物、生產性服務業、高端技術等種種因素的財稅支持體系。甚至可以和“大眾創業、萬眾創新”、“互聯網+”的財稅支持政策協調配合，在厘清內在聯系、影響機理的基礎上，出臺一整套財稅支持方案，形成戰略合力，為助推經濟發展引擎發揮最大效能。

　　（閆坤為中國社會科學院財稅研究中心執行副主任；于樹一為中國社會科學院財經戰略研究院副研究員）

　　文章有刪減，來源于新華網

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